粮食安全问题，极端重要。改革开放以来，我国在保障粮食安全上，取得了巨大成就。在全面实现小康之后，我国现在和未来的粮食安全问题，呈现出新特征、新挑战。落实好习近平总书记提出的粮食安全战略，需要更好地发挥好市场与政府的作用，更好地做好技术创新、组织创新、政策创新和现代农业业态创新。

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　　如何理解粮食安全问题

　　准确地认识和把握粮食安全问题，可有多个不同的角度和维度。

　　粮食安全问题，是一个重大问题。对于个人和家庭来说，关乎生存和健康；对于社会和国家来说，关乎稳乱和盛衰。

　　粮食安全问题，是一个全球问题。1996年联合国粮农组织召开世界粮食首脑大会时，全球饥饿人口有8.4亿人。大会提出的目标是，到2015年，把饥饿人口减少一半。而到2012年，全球饥饿人口为8.7亿人，相比1996年不减反增。在2020年上半年，全球仍有近6.9亿人处于饥饿状态。

　　粮食安全问题，是一个生产问题。要实现粮食安全，必须有足够的生产数量。1974年召开的世界粮食大会，首次定义了粮食安全，重点强调生产问题：在任何时间，世界都有足够的基本食物供给，以维系粮食消费的不断增长，并平抑生产与价格波动。

　　粮食安全问题，是一个分配问题。从全球的角度看，粮食的生产数量是充足的，但具体到消费者个体和家庭上，分配很不平衡，大量饥饿人口是因为没钱买粮。因此，1996年世界粮食首脑大会上，补充完善了粮食安全定义：所有的人，在所有的时间，都能够买得到买得起足够的、安全的、营养的食物，以满足他们的饮食需要和食品消费偏好，实现活跃健康的生活。

　　粮食安全问题，是一个多层次需要问题。首先是口粮，也就是稻谷和小麦。这是我国现在实际上的主食/主粮，是粮食安全的底线。改革开放前，在贫困人口中，口粮具有关键性意义。谷物，这是国际通行的分类方法，包括稻谷、小麦、玉米以及其他各种粗粮。粮食，是我国的传统分类方法，包括谷物、豆类、薯类。同改革开放初期比较，我国粮食中的口粮比重，已经从63％降低到52％；而稻谷、小麦和玉米三大作物的比重，已经从81％上升到91％。

　　食物（food），包括所有可以食用的东西。除粮食之外，还包括肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等。我们现在常说的粮食安全，是从英文FoodSecurity翻译过来的，翻译得并不准确。准确的翻译，应该是食物保障，也就是吃饭问题的保障。解决吃饭问题，首先当然要解决好粮食问题。但是，粮食问题不是吃饭问题的全部。除了粮食之外，还有肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等，同样是吃饭问题的重要组成部分，并且是日益重要的部分。因此，当我们说粮食安全问题时，应该清楚，这里的“粮食”，应该是“食物”，是所有能吃的好东西，包括粮食，但不仅仅是粮食。

　　随着人民收入水平的不断提高，直接的粮食消费逐渐减少，而肉禽蛋奶水产、瓜果蔬菜等产品的消费需要越高。在“吃得饱”实现之后，人民日益要求“吃得更好”“吃得安全”“吃得健康”乃至“吃得愉悦”。习近平总书记高度重视粮食安全问题，多场合强调“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务”“解决好吃饭问题，始终是治国理政的头等大事”等等。

　　我国粮食安全发展成就

　　新中国成立以来，党和国家一直高度重视解决吃饭问题，不断探索和采取各种措施。但是，由于宏观经济体制原因、人口政策失误和农业农村政策失误，使得我国的粮食安全发展道路充满了曲折。一直到改革开放前夕，尽管总体有所改善，人均粮食生产水平从1949年的209公斤，增长到1977年的298公斤，但粮食安全并没有得到根本性的保障。

　　改革开放以来，我国的粮食生产取得了巨大成就，粮食保障水平获得了根本性的提高。1978-2020年间，我国的粮食生产从30477万吨，增长到66949万吨，增长了120％。同期，人均粮食生产水平从317公斤，增加到477公斤，增长了50％。这是我国粮食安全获得了较高水平保障的关键基础。与此同时，我国人均肉类生产从9公斤增加到54公斤；人均水产品生产从5公斤增加到46公斤；人均水果生产，从7公斤增加到136公斤，分别增加了5倍、8倍和18倍。

　　从国际比较看，我国人均谷物生产水平，1978年仅仅相当于世界平均水平的四分之三，而2018年就超过世界平均水平13％。1978年，我国用占世界10％的耕地面积，生产了世界17％的谷物、8％的肉类和4％的水果，养活着世界22％的人口；2018年，我国用占世界10％的耕地面积，生产了世界21％的谷物、25％的肉类、30％的水果，养活着世界18％的人口。

　　从以上比较中，既可以看出我国粮食安全状况的重大提升改善，也可以看出我国农业改革开放以来的发展速度，远远高于世界平均发展速度，成就突出，举世公认。对比联合国的粮食安全标准，我国可以说已经很好地解决了“吃得饱”的问题。现在和将来所面临的粮食安全问题，主要是“吃得更好”的问题，即更好地解决国际粮食安全定义中的“食品消费偏好”（food preference）问题。

　　新阶段粮食安全的新挑战

　　在国内生产快速增长的同时，我国的农产品进出口速度也大幅度增长。尤其是在加入世贸组织之后，从2001年到2020年，农产品的出口从161亿美元增加到760亿美元，而进口从124亿美元增加到1708亿美元。我国成为世界上最大的农产品净进口国。

　　在大宗农产品中，蔬菜是最主要的净出口产品，水产品大进大出，出口略大于进口。其余大宗农产品，包括大米、小麦、玉米、大麦和高粱等谷物，大豆，棉花，食糖，油料和食用油，猪肉，牛肉，羊肉，禽肉，以及水果等，均为净进口。2020年，我国的大豆进口超过1亿吨，自给率为16％；谷物进口达到了4000万吨，自给率为94％；肉类进口为991万吨，自给率为89％。

　　我国大量进口农产品，有多种原因。其中最主要的原因，是耕地资源严重不足。我国人均耕地面积只有1.4亩，仅仅为世界平均水平（人均2.7亩）的一半多一点。并且耕地的质量较差，坡度在2度以下的耕地占57％，2-6度占16％，6度以上占27％。另外，地块细碎化明显。

　　耕地不足，直接加大了土地密集型农产品的进口。例如，如果进口的1亿吨大豆用国内土地生产，需要7.7亿亩耕地，比东北和华北地区的全部耕地之和还多。另外，由于土地成本和劳动力成本的不断提高，抬高了我国农产品的价格。这使得很多进口农产品具有很强的价格竞争力。例如，2019年我国进口产品每斤的平均价格是，大米1.76元、大豆1.38元、小麦0.99元、玉米0.77元、猪肉7.80元，均显著低于国内产品价格。

　　我国每个农业经营户的规模也很小，平均仅为9.8亩（约0.65公顷），不到欧盟农场平均规模（14公顷）的5％，不到美国农场平均规模（170公顷）的0.4％。另外，我国农业经营者的文化程度仍然较低，在3亿农业劳动力中，高中以上文化约占8％，初中占48％，小学及以下占43％。

　　我国粮食的单产水平，同世界先进水平仍然有较大差距。尤其是我国进口需求较多的大豆和玉米，均显著低于世界最大的生产国美国。其中，我国大豆的亩产不到130公斤，而美国约为230公斤；我国玉米的亩产为410公斤，而美国为740公斤。

　　展望未来，随着人口的增加、人均收入的增加和城市化发展，对农产品的需求总量会不断继续增长，对质量和安全的要求也更高。其中，对口粮的需求大体稳定，但质量要求不断提高（优质、专用）；对畜禽水产品的需求会继续增长，质量要求也不断提高。饲料粮（玉米和大豆）需求压力将不断增大。高质量瓜果蔬菜产品的需求也将继续增长。

　　在生产方面，则是面临着种种挑战，其中最突出的，就是资源约束。耕地资源、水资源和劳动力资源，数量只减不增。而农业劳动力的成本，会继续快速提升。

　　因此，未来我国粮食安全的挑战，用一句话概括起来：如何用越来越少的土地，越来越少的水资源，越来越少并越来越贵的劳动力，生产出更多、更好、更安全的农产品。

　　未来粮食安全战略展望

　　习近平总书记指出：“要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”“做到谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上”。在“以我为主、立足国内”方面，我的判断是：口粮绝对安全，可以实现确保；而谷物基本自给，需要很大努力。

　　在口粮方面，根据国家统计局调查，2018年全国城乡人均谷物消费数量为116公斤，而我国当年人均稻麦生产合计为246公斤，超过人均谷物消费量的两倍。2013-2018年间，全国人均谷物消费数量呈减少趋势，从139公斤降低到116公斤。未来，人均口粮消费会继续下降，能够抵消人口数量增长所产生的口粮消费增长。我国口粮总体消费数量会大体稳定乃至有所下降。而我国的口粮生产能力，还会不断增长，足以满足口粮的消费需要。

　　在谷物中，除了稻谷和小麦，主要就是玉米。根据国家统计局调查，2013-2018年间，我国人均动物源食品消费从63公斤增加到72公斤。未来，这个发展趋势还会继续下去。这意味着，对玉米的需求会不断增长。在2009-2019年间，我国玉米生产增加了8752万吨，增幅为51％。其中，玉米面积增加了25％，玉米亩产提高了20％。而目前，玉米仍然呈现短缺态势。未来，要实现谷物基本自给，关键要看国内玉米生产的发展情况。无论是扩大面积还是提高单产，都面临着一些约束和挑战。要实现谷物的基本自给，必须在增加玉米生产上，做出更大努力。

　　在确保产能方面，主要有三个决定性因素：耕地，科技和生产组织创新。耕地方面，数量要保，质量要好。要采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。同时，还要通过养猪养鸡楼房化和丘林山区化，减少畜牧养殖对平原地区耕地的占用。要加大高标准农田建设的财政投入，保证高标准农田的高标准，满足农业机械化作业和应用先进技术的需要。

　　在农业科技方面，不仅要重视应用研究，更要重视基础研究，尤其是通过现代生物技术进行品种创新；要加快加强饲料作物的研究；要加强现代畜牧养殖技术创新等。农业科技创新，是提高产能的根本希望所在。

　　在生产组织方面，主要是通过组织创新，解决小生产与大市场的矛盾，更有利于采用先进农业科技。通过农业生产的企业化、公司＋农户/养殖场、合作社等方式，促进高质高效农业，实现农业现代化。

　　在科技支撑方面，除了要强化农业科技创新本身，更要重视把科技创新的成果，用于到支撑现代农业业态的发展，实现大田种植机械化、园艺业生产设施化、养殖业集约化等现代农业业态。

　　在适度进口方面，要有开放的视野，通过适度进口，来缓解我国耕地资源不足的制约。总体上，应继续保持当前的农业贸易结构特点，即：出口产品以劳动密集型产品为主，进口以土地密集型产品为主。

　　保障我国的粮食安全，需要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。其中，市场作用，主要是解决短期生产结构调整问题；而政府作用，主要是解决长期生产能力提升问题。在政府作用方面，既要更好发挥中央政府在宏观机制体制改革、强化支农惠农政策方面的主导作用，也要发挥好地方政府在县域产业发展规划、科技推广、市场营销、财政投入和生产组织建设等方面的积极作用。（柯炳生 中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长）