吴林海江南大学食品安全风险治理研究院首席专家、商学院教授

　　二十世纪九十年代中后期以来,跨界合作治理作为一种新兴的治理模式成为国外学者们持续关注的热点,而且研究的内容较为丰富,既有理论层面对协作、治理、合作治理、网络、社会经济系统的探讨,也有对具体操作过程中边界、目标、信任、资源管理、相互依赖、知识交流、绩效、领导以及适应能力等基本要素的研究。气候变迁、生物多样性、卫生健康、可持续发展、经济全球化、区域一体化、区域冲突管理等实质性跨域政策分析领域也得到学者们的关注。然而,我国此方面的研究起步比较晚,大多数的研究从2010年开始,主要集中于环境污染治理领域且重点关注政府间关系研究、地方政府合作、整体性、区域性治理等。与社会共治概念的形成、发展与在具体实践中的运用完全相类似,跨界治理(CrossBoundaryGovernance,也称之为跨域治理、跨界合作治理)是随着网络化治理、合作治理、多层次治理、协作治理、整体性治理等丰富多样的公共治理理论不断出现而形成、发展与完善,同时催生出了以公共治理理论为指导的社会公共事务管理改革模式,尤其是西方国家于二十世纪九十年代末掀起的被称为“后新公共管理运动”的改革,改革的重点与核心是多元治理主体突破固有权力结构或关系安排,在强调打破界域壁垒的基础上进行整合与协调,以实现最终实现社会治理利益的最大化。可以说,跨界治理概念即是后新公共管理时代多种治理模式和治理理论的“集合”。跨界治理在国际上生态环境、公共危机等公共社会问题治理中已经有相对广泛的讨论与实践,在我国也开始了初步的实践探索。食品安全风险治理是公共社会事务,因此,建立在社会共治基础指示的跨界治理将可能是未来我国更科学、更有效地治理食品安全风险的重要路径。

　　学者们高度关注跨界治理中的政府与市场问题,而对社会力量的研究相对较少。社会力量是指能够参与并作用于社会发展的基本单元,作为相对独立于政府、市场的“第三领域”,主要由公众与社会组织等构成,从理论与初步的实践来分析,其在食品安全风险的跨界治理中具有重要作用。主要体现在:

　　一是跨界参与食品安全法律和食品安全标准的制定

　　社会力量参与食品安全风险的跨界治理能够提高食品安全法律和标准的严谨性与可操作性。一方面,对食品质量安全专业知识的了解是制定良好法律的基础,食品企业、食品行业组织等非政府力量在这方面具有独特优势,将其纳入食品安全法律标准的制定中有助于使制定的法律标准更加严谨;另一方面,政府也会将食品企业或食品行业组织等制定的非政府的标准直接升格为整个国家的法律标准,由于这些标准是以食品行业专业知识为基础的,因此就能相对完美地适用于食品工业,被认为是最充分和最有效的。而且,因为食品企业自身参与到法律标准的制定中,因而食品企业对新的法律标准有归属感和拥有感,也更容易理解和遵守。也就是说,由食品企业或食品行业组织参与制定的法律标准更容易被食品企业所遵守。在欧盟,食品安全法律标准已经实现了政府标准与行业标准、企业标准等标准间的融合。如,法国于2006年1月1日生效的HygienePackage法案便是这种模式,在保障食品从“农田到餐桌”安全方面具有良好的表现,成为保证产品质量、指导实践的典范。

　　二是跨界参与食品安全风险监测等

　　食品行业组织等社会力量参与食品安全风险的跨界治理,一方面,有助于制定出符合企业或行业实际情况的决策,因而使得食品安全风险治理决策更具可操作性,并减轻了各主体的负担;另一方面,通过区分高风险企业和低风险企业使政府能够集中力量有针对性地展开检查,高风险企业由此压力增加,而遵守法律的企业的负担将会减轻。相关文献的研究表明,在英国政府对参与农场保险体系的农场的平均检测率为2%,而对非体系成员的农场的平均检测率为25%。这可以使参与保险体系的农场每年减少57.1万英镑的成本,同时会使当地的政府机构减少200万英镑的支出。广东省佛山市南海区里水镇创新运用“互联网+”,创新性地形成了智能协管的跨界监管模式,将市场主体、群众监督、村居协管员等有机地融合起来,依托以协管检查数据为基础构建的监管数据库,对食品生产经营单位进行全面把控,对存在不规范行为的企业进行引导并加以规范性整治,通过事前监管大幅降低食品安全问题爆发的可能性。此外,鼓励第三方组织积极参与食品质量安全监测,不仅可以降低食品质量安全监管的成本,而且能提高食品检验检测结果的可信性,增强社会公众对食品行业的认可度。可见,与传统的政府监管模式相比,食品安全风险跨界治理的运行更加灵活、高效。在食品安全风险跨界治理的运行逻辑下,食品安全风险治理的模式实现了从传统型的惩罚导向向现代化的预防导向的转变。

　　三是跨界投诉举报与披露食品安全问题

　　公众有效参与食品安全风险治理,能够起到弥补政府有关部门以及市场监管的不足、推动社会监督以及制约食品经营者等重要作用。公众参与食品安全保障的方式包括调查、讨论以及提出有益的意见与建议、直接参与食品安全保障活动等。其中,网络平台是我国居民参与食品安全风险跨界合作治理的重要渠道,是公众对政府与市场实施监督的重要途径。此外,在中国情境下,公众有奖举报是社会治理体系的重要组成。食品安全有奖举报制度具有拓宽信息渠道、提高监管效率、激发消费者举报热情、落实监督举报权、节约社会资源、减少违法行为等功能。近年来随着鼓励公众食品安全投诉举报、奖励与保密制度体系的健全,公众食品安全投诉举报平台网络的完善,食品安全风险的治理效能得到有效的提升。如2012年,全国共受理食品安全举报案件涉案金额8.6亿元,发放有奖举报奖金952万元,单笔最高奖励金额20万元。2015年,原食品药品监督管理总局交办督办的稽查大案要案中,有六成来源于投诉举报线索。公众跨界的投诉举报成为食品药品监管部门发现和打击重大违法犯罪行为的主要案源渠道。与此同时,随着媒体在政治舞台中重要性的日益凸显,“政府—企业—社会中间层—公众—社会媒体”五位一体的食品安全多元规制模式被建构。新闻媒体在积极开展食品安全宣传,揭露食品安全违法犯罪行为,正面引导食品安全舆情,在食品安全问题的跨界治理中发挥了不可替代的作用,日益成为食品安全的“守望者”和食品安全谣言重要的“终结者”之一。自2004年至2013年,在我国所有的已发布的食品安全事件热点中,媒体发布的占比为三成左右。事实上,欧洲和美洲的许多国家的政府都是充分利用有效的奖励措施,允许社会承担一系列任务,政府和社会和跨界合作,实现了对食品安全问题的有效治理。

　　四是食品安全保险的跨界合作

　　食品安全责任保险由食品企业、食品行业组织、食品保险机构、消费者共同参与,具有跨界合作、互动共赢的激励约束和风险共担的机制,在保障食品安全方面发挥着日益重要的作用。开展食品安全责任保险试点,也是充分发挥保险的风险控制和社会管理功能,探索建立不同监管部门跨界治理食品安全风险的有效形式。如,2018年4月江苏省食安委办公室、省食品药品监管局、江苏保监局联合发布《江苏省食品安全责任保险试点工作指导意见》,鼓励大型食品生产企业,连锁超市,集体用餐配送单位,餐饮连锁企业,学校、养老机构、工地等食堂,网络交易第三方平台的入网食品经营单位开展试点工作,这就是食品安全保险跨部门、跨主体协同治理食品安全风险的积极实践。