【前  言】

　　住房问题是重大民生问题，一直深受百姓关心、舆论关注、领导关切。党的十九大报告中，习近平总书记再次强调，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。房地产中介服务作为房地产行业重要组成部分和服务行业的重要领域，提升房地产中介的服务质量，对提升人民群众“住有所居”的政策获得感显得尤为重要。

　　近年来，房地产中介服务业发展迅速，为规范相关经营活动，保护房地产交易及当事人的合法权益，国家有关部委先后下发了《房地产经纪管理办法》《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》等规范性文件，促进行业健康发展。但消费者反映房地产中介服务仍然存在着一些问题，如虚假低价房源、个人信息泄露、隐瞒房屋信息等，房地产中介成为消费矛盾较为集中的行业。

　　为配合市场监管总局在全国部署开展的“‘守护消费’暨打击侵害消费者个人信息违法行为专项执法行动”，结合中消协“信用让消费更放心”消费年主题，广东省消费者委员会于2019年5月至9月组织开展“2019年房地产中介服务调查活动”。通过本次调查活动，了解掌握房地产中介服务行业规范经营情况，特别是消费者信息泄露和虚假低价房源等问题的真实状况，了解消费者对房地产中介服务的评价、意见和建议，分析房地产中介服务存在的突出问题和原因，有针对性的提出意见建议，为加强行业监督监管，促进行业规范诚信奠定基础。同时，引导广大经营者增强消费者保护意识，特别是保护消费者个人消息，建立信息保护机制，教育和引导广大消费者树立信息保护观念，推动形成重视个人信息保护的良好社会氛围。

　　本次调查活动，通过问卷调查形式共搜集3655份有效问卷，全面掌握消费者在接受房地产中介服务时遇到的问题，再组织15名志愿者对线上6家、线下4家市场份额较大、知名度较高的中介公司开展消费体察，进行实地调查验证，共获取75份体察样本，综合两方面的情况分析，形成本报告。

　　【第一部分 调查概况】

　　一、调查方式及过程

　　（一）调查方式。本次活动采用问卷调查及志愿者体察两种方式进行，强调点面结合。其中，问卷调查反映样本的广泛性,全面了解及掌握房地产中介服务存在的问题。志愿者体察突出样本的客观性和具体性，以志愿者亲身体验房地产中介服务为着力点，运用问询、拍照、录音、录像等方法完成相关记录采集调查工作，对问卷调查中反映存在的问题进行验证和补充。为了真实反映房地产中介泄露个人信息的真实情况，本次调查设立了个人信息泄露体察环节。体察过程全部使用新开通的电话卡，并经过一周的静默期，确保电话号码在体察前未曾使用或曾遭泄露。

　　（二）调查对象。问卷调查主要面向全省乃至全国近3年内曾咨询过房地产中介或通过房地产中介进行过房屋租赁、买卖的消费者。志愿者体察以广州为核心，分别从线上房地产中介服务平台及线下房地产中介两种渠道寻找房源进行实地体察，体验房地产中介服务。

　　（三）实施步骤。为确保本次调查数据和结果分析的全面性、严谨性和客观性，活动分两个阶段实施。

　　第一阶段：前期准备阶段（2018年5月中上旬）。制定活动总方案及具体实施方案，设计调查问卷、准备调查资料。

　　第二阶段：实施阶段（2018年5月下旬至9月）。开展房地产中介服务专项调查，通过官网、微信等方式发放网络调查问卷，模拟消费者实际消费行为进行实地体验调查；抽查核实相关调查信息，收集和分析调查数据；组织法律和相关专家对调查结果进行评析，形成调查报告。

　　专项调查实施基本情况及样本构成分布情况见表1~6。

　　表1 专项调查实施基本情况表

　　表2 问卷调查样本构成分布情况表（年龄分布）

　　表3 问卷调查样本构成分布情况表（性别分布）

　　表4 问卷调查样本构成分布情况表（地区分布）

　　表5 志愿者体察样本构成分布情况表（背景设定分布）

　　【第二部分 调查结果分析】

　　通过本次调查发现，房地产中介服务主要存在四大问题，一是房源信息不实问题突出；二是存在执业不规范；三是总体服务质量偏低，诚信问题较多；四是个人信息泄露风险高。上述问题导致消费者对房地产中介服务行业满意度不高。具体情况分析如下：

　　一、房源信息不实问题突出

　　调查数据显示：绝大部分消费者在接受房地产中介服务遇到过房源信息不实问题，仅4%的消费者表示没有遇到，调查及体察发现，消费者遇到的房源信息不实问题主要体现在以下几个方面：

　　（一）发布虚假房源。调查发现，有34%的消费者发现房源价格显著低于市场价；有32%的消费者发现房源图片模糊或夸张；有34%的消费者发现中介推搪房子不能看，推荐其它房源。如图1所示。在体察过程中，有8名志愿者反映遇到中介疑似通过低价房源吸引客户后，再推荐其它高价房源；1名志愿者表示在线上平台找了多个房源均无法看房。此外，有1名中介向志愿者透露，线上平台80%的房源图片都是假的。

　　图1 寻找/发布房源信息时遇到的问题

　　（二）房源信息描述与实际不一致。调查发现，有34%的消费者发现线上房源图片与文字描述不符；有34%的消费者咨询后发现房源地点与描述不符。在体察中也发现有同样的问题，有16%的房源信息不一致，其中，50%的志愿者发现装修布置不一致；50%的志愿者发现拥有的家具电器不一致；42%的志愿者发现房源位置不一致；25%的志愿者发现学位信息不一致；17%的志愿者发现周边配套设施不一致。如图2所示。 

　　图2 房屋的实际情况与中介描述不一致的信息

　　（三）中介擅自发布个人房源或冒充业主。调查发现，有41%的消费者发现在个人房源信息在没有征得业主同意下变为中介房源；有31%的消费者发现中介冒充业主发布个人房源。

　　（四）房源信息更新不及时。房源信息更新不及时主要体现在已售（租）的房源未及时下架。调查发现，33%的消费者在寻找房源时遇到过该问题。在体察中，志愿者也发现有5个体察房源是已售（租）房源未下架。

　　二、存在执业不规范

　　在调查及体察中均发现，房地产中介存在执业不规范的问题，主要体现在：

　　（一）没有统一佩戴工作证。根据《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》的规定，中介从业人员服务时应当佩戴标明姓名、机构名称、国家职业资格等信息的工作牌。体察发现，逾5成房地产中介在带客户看房过程中未佩戴工作证，消费者难以核实中介身份，存在较大的交易风险。

　　（二）收费名目标准不一。通过体察发现，中介收费项目、计费方法和收费标准不一。绝大部分中介收取的买卖佣金比例在成交价格2.5%以下，但有3家中介表示收取3%。除佣金外，还有部分中介收取各种费用，而且计算和收费标准不一，详见表7。

　　表7  除佣金外，中介经纪人提出收取的其他费用

　　三、总体服务质量偏低，诚信问题较多

　　通过调查和体察发现，房地产中介总体服务质量偏低，行业诚信问题多，主要体现在以下两个方面：

　　（一）从业人员素质参差不齐，服务意识比较淡薄。一是房地产中介业务水平参差不齐，部分体察志愿者反映，中介对业务不熟悉，不能很好地向客户解释政策和相关信息。二是服务意识淡薄，在体察过程中，部分志愿者发现中介存在不守时、没有通知客户的情况下随意更换负责人员、当体察志愿者表示没有购房指标后服务态度变差等问题。

　　（二）缺乏职业行为道德规范。通过调查和体察发现，在咨询看房及交易过程中，较多消费者反映中介有不诚信情况，甚至存在违规违法经营行为。

　　1.常见的中介的不诚信行为：故意隐瞒房屋情况。通过调查发现，55%的消费者遇到中介经纪人“故意隐瞒房屋情况”。在体察中，有1位志愿者反映，在看房时发现房源多处出现墙漆脱落，房屋受潮严重，但中介在介绍房屋时有意隐瞒。此外，调查还发现，38%的消费者遇到中介经纪人“故意隐瞒限购政策”；37%的消费者遇到中介经纪人“夸大贷款政策”；有3成左右消费者遇到中介赚差价和收取高额杂费的问题。如图3、图4所示。 

　　图3 看房过程中遇到的问题

　　2.常见的违法违规行为：制作“阴阳合同”、诱导或协助提供虚假购房证明材料、设置不合理的格式条款。通过调查及体察发现，房地产中介存在多种违规行为，如图4所示。

　　 图4 交易过程中遇到的问题

　　一是制作“阴阳合同”规避税费。在调查中，有27%的消费者反映遇到中介表示制作“阴阳合同”规避税费或获取高额贷款，在体察中，也有35%的中介向志愿者表示能通过制作阴阳合同帮助购房者减轻税费。

　　二是诱导或协助提供虚假购房证明材料。调查发现，消费者在交易过程中遇到中介诱导或协助提供虚假购房证明材料占27%。在实际体察中也发现，当体察志愿者表示没有购房资格时，有3名中介怂恿通过假离婚来获取购房资格。

　　三是设置不合理格式条款。调查发现，为防止“跳单”，在看房前不少中介要求消费者签署《看房确认书》或《看房协议》，其中协议中设有不合理的格式条款。主要包括“看房后指定时间内只能选择该中介公司完成该单位的交易，不能选择其它中介机构，否则要承担违约责任”条款（占78%）、“指定时间内不能与房主私自交易，否则需支付违约金”条款（占62%）；另外还有消费者指出相关协议“没有提及中介公司的违约责任”的条款（29%），只单方面规定了消费者的义务，属于不公平条款。如图5所示。

　　图5 《看房确认书》或《看房协议》中不合理格式条款

　　四、个人信息泄露风险高

　　由于房地产交易涉及人员和环节较多，房地产交易成为个人信息泄露较严重领域，其中线上中介服务平台及中介公司是泄露源头。调查数据显示，76%的消费者认为在进行房屋买卖或租赁过程中个人信息被泄露。其中，54%的消费者认为在委托中介找房时可能被泄露；52%的消费者认为在网上寻找房源时可能被泄露；44%的消费者认为在网签合同时可能被泄露；34%的消费者认为在房产过户时可能被泄露；28%的消费者认为在买卖/租赁双方签订合同时可能被泄露。如图6所示。 

　　图6 消费者认为个人信息可能被泄露的环节

　　房地产中介服务行业个人信息泄露的主要风险点如下：

　　一是掌握大量消费者个人信息。为方便联系，消费者都会留下联系方式给中介，注册线上房地产中介服务平台也需要提供个人信息，包括电话号码、姓名、位置信息等。在体察过程中，逾9成志愿者留下联系方式给中介，逾6成的线上房地产中介服务平台在用户注册时需要留下个人信息。

　　二是对消费者个人信息管理不严。体察发现，近5成的中介表示能通过公司内部系统看到所有客户个人信息。在注册平台时，志愿者也发现，线上房地产中介平台的《隐私政策》都会列出把个人信息共享给合作伙伴等相关内容，这些都增加了个人信息泄露的风险。体察结果还显示，15名体察志愿者中有6名个人信息直接遭外泄，其中，有1名志愿者反馈在两周内共接到12个不同房产中介的推销，1名志愿者表示刚在平台上完成注册，马上就有中介致电进行推销。外泄的源头正是中介公司内部系统及线上平台。

　　三是中介服务平台未尽告知消费者个人信息用途的责任。体察发现，虽然大多数中介服务平台有指定相关个人隐私政策，但大多为默认勾选，未尽向消费者作出说明和明确警示的责任，容易导致消费者在未阅读隐私条款的情况下完成注册，损害消费者的知情权。

　　五、消费者满意度不高

　　（一）消费者对维权满意度一般，主要原因是维权程序繁杂、渠道不畅。调查数据显示，有5成消费者对房地产中介消费维权的满意度一般或不满意。如图7所示。 

　　图7 对房地产中介维权方面的满意度评价

　　对于满意度不高的主要原因，48%的消费者认为是维权涉及多个部门、维权程序繁杂及维权渠道不顺畅；38%的消费者认为是维权成本高；30%的消费者认为是维权预期收益低。如图8所示。 

　　图8 房地产中介服务维权不满意的原因

　　（二）消费者对房地产中介服务总体满意度不高，希望通过加强监管、信用建设等方面改善。调查数据显示，逾5成消费者对房地产中介服务满意度评价一般或不满意。受访消费者分别从加强监管、信用建设及普法方面对改善房地产中介服务提出建议。其中，68%的消费者建议“政府相关部门制定相关政策，规范房地产中介的经营行为”；64%的消费者建议“建立长效监管机制，严把中介机构准入关，加强对行业监管”；54%的消费者建议“加强房地产中介行业的信用建设，发挥行业协会的作用，引导行业自律”；38%的消费者建议“房地产中介做好诚信服务，加强房源信息的调查和发布管理”；20%的消费者建议“加强消费者的普法教育，提升消费者的法律意识”。如图9所示。 

　　图9 对改善房地产中介服务的建议

　　【第三部分 问题原因分析】

　　经过本次调查及体察发现，部分房地产中介机构或中介经纪人为了利益最大化，不惜利用各种不诚信手段，导致房地产中介行业存在诸多消费问题，通过分析，认为问题的症结主要有以下方面：

　　症结一：法律法规不完善，行业“潜规则”难以根治。

　　随着房地产中介业的迅猛发展，出现的问题也越来越多。尽管国家颁布了一些房地产中介管理的政策与法规，但由于法律不够完善，行业中经营行为不规范、侵害群众合法权益、扰乱市场秩序等问题仍然存在。

　　一是从业人员进入门槛低，人员素质良莠不齐。为活跃房地产市场的交易，2014年，国务院取消房地产经纪人执业资格准入制度，改为事后由中介机构进行培训。但由于不具强制性，普遍中介缺乏培训动力，没有落实事后培训要求，导致从业人员专业技能与工作经验匮乏，更有甚者连基本的专业知识都不具备，行业内充斥着大量素质和能力参差不齐的人员，降低了行业水准。

　　二是法律法规不完善，规制和约束力不足。《中华人民共和国城市房地产管理法》对房地产中介服务行为只作了原则性规定；目前我国唯一针对房地产中介管理规定的《房地产经纪管理办法》，属于部门规章，法律地位较低，对人员资格、机构资质等行业重要问题的违规行为，行政处罚上限仅3万元，对有关中介机构及从业人员的惩戒力度十分有限。2016年住建部、国家发改委、工信部等七部门联合印发的《关于加强房地产中介管理促进行业健康发展的意见》，虽然规定了房源信息发布和核验制度、规范了中介机构收费行为，但从实际来看，执行效力需要提高。

　　三是联动监管力度不够，监管效能有待提升。房地产中介行业的监管涉及住建、发展改革、通信管理、市场监管、银保监等多个部门，各部门在信息互通、监管联动、惩戒联合等方面的联动力度不够，监管合力未能形成，监管效能有待进一步加强和提高，虚假房源信息、乱收费等突出问题的整治不能彻底、高效。

　　症结二：行业自律不强，难以有效提升服务质量。

　　当前房地产中介服务市场中操作流程不规范、服务质量偏低的问题较为突出，主要原因在于行业自律较差，主要表现如下：

　　一是未使用规范合同文本。相关法规规定，行政主管部门或者房地产经纪行业组织制定房地产经纪服务合同示范文本，供当事人选用。广东省住建厅和原工商局于2014年联合发布了《广东省房地产经纪服务合同示范文本》，但目前房地产中介服务行业并未积极使用合同示范文本，大多使用各机构自行制作的格式合同，此类合同存在内容不完整、重要事项约定不明等问题，甚至出现权利义务不对等不合理条款，导致房地产交易矛盾纠纷多发易发。

　　二是诚信守法意识薄弱。为促进交易，获取更大利益，在房地产中介从业人员队伍中，充斥着一些善钻政策空子的“钻家”，诚信守法意识薄弱，通过欺骗、隐瞒房源事实、开具虚假证明、诱导委托人签订阴阳合同、逃税漏税等违法违规手段，规避相关法律适用和行政监管，扰乱房地产市场的正常秩序。

　　三是收费标准不规范。为完善房地产中介服务价格形成机制，促进行业健康发展，相关法规规定房地产咨询收费和下放房地产经纪收费管理，但必须遵守价格法律、法规和规章规定，并实行明码标价。目前各中介机构收费项目、收费标准不一，部分中介机构巧立名目收费，且未实施明码标价。

　　四是服务质量管理不到位。房地产中介应向交易双方消费者提供咨询、协助双方公平交易。但由于房地产中介服务质量管理不到位，缺乏专业知识和职业道德的培训、考核及认定，以致部分中介人员业务水平低、服务能力不足，交易双方的消费者体验较差。

　　症结三：缺乏针对性、统一性的个人信息保护立法，企业及消费者对个人信息的认识和保护不足。

　　在互联网和大数据技术快速发展的今天，个人信息的传播速度十分惊人。但我国还未出台关于个人信息保护的专门法律。由于缺乏针对性、统一性的法律指引，一方面房地产中介服务领域缺乏有效的个人信息保护制度，使行业对消费者个人信息保护十分不足，房地产中介成为泄露个人信息的高危领域。另一方面消费者在接受房地产中介服务过程中，由于法律认知和维权知识匮乏、个人信息自我保护意识不强，且处在弱势地位，面对个人信息泄露的风险，难以保护自身的合法权益。

　　症结四：风险意识不足、部门责任分工不清晰等因素导致消费者维权困难。

　　由于房地产交易涉及的金额较高，绝大多数消费者权益受到损害，都能主动进行维权，但相比其他消费，房地产交易消费维权困难较多。一是交易双方消费者风险意识不足，对相关法律法规不了解，不注意合同和付款细节，对中介提出的各种违规操作、钻政策空子抵制定力不足，最后导致处于被动的位置。二是房地产消费对应的监管部门多，包括住建、发改委、工信、税务、市场监管等多个部门，在消费者权益维护方面，存在责任分工不够明确、清晰的问题，一旦出现问题，消费者难以判断属于哪方面问题，该找那个部门，错过维权的最佳时机。

　　【第四部分 消委会观点及建议】

　　造成房地产中介服务存在各种问题，既有法律制度不完善的因素，也有监管效能不高、行业自律不够等问题，还有消费者风险意识不足等原因。为推动共同解决房地产中介服务突出问题，促进房地产中介行业健康发展，广东省消委会提出以下观点和建议：

　　一、监管方面：完善及严格执行现行法规体系及监督机制，促进行业自律。

　　从宏观管理方面，要进一步完善现行的法律法规体系，加大现行法律法规执行力度，以适应房地产中介发展要求，为房地产中介发展排除干扰。建立共享互联的行业信用管理体系，弥补法律和道德约束的漏洞和不足。

　　（一）完善相关法律法规，加强房地产中介机构事前、事中、事后监督规范。

　　规范房地产中介市场，涉及诸多环节，有针对性地完善相关法律法规，促进房地产中介市场持续稳定发展。事前，进一步完善房地产行业法律法规体系，加快出台个人信息保护法律。事中，建立内容完整、操作性较强的中介规范管理措施、指导意见。在房地产中介服务内容、程序、收费等方面形成更加统一规范的标准，加强交易监督规范，制定符合市场需求的房地产居间合同示范文本。事后，建立严格的惩戒制度。对存在违法违规行为的中介机构和从业人员依法以严肃处理。

　　（二）创新监管手段，建立行业征信体系。

　　一是落实“双随机”监管制度。加强房地产中介服务行业监管，落实“双随机”监管制度，对抽查中发现的问题线索要一查到底，对存在违法违规行为的中介机构和从业人员依法进行处罚。二是推动建立完善行业自律机制。规定中介企业对因旗下人员违法行为导致消费者损失承担兜底责任，倒逼中介企业管理规范化。三是完善行业征信体系，健全信息披露制度。进一步完善房地产中介服务行业征信体系建设，定期发布违法违规房地产中介服务机构黑名单，促进市场进一步淘汰信用缺失企业，整合行业资源，促进市场优化，健全信用信息披露制度，引导消费者选择信用信息良好的中介服务。

　　（三）优化维权网络，维护消费者合法权益。

　　一是建立房地产消费预警机制。重视房地产消费预警，提升消费者维权意识和能力，及时发布房地产消费争议的典型案例，提醒消费者主动防范交易风险，将矛盾纠纷预防在事前。二是建立部门沟通协作机制。房地产交易涉及多个部门，建议加强部门联动，建立工作协作机制，成立房地产消费纠纷联合调解机构。各部门各司其职，相互合作，一站式受理房地产消费投诉，提高房地产消费纠纷调处效率。

　　二、企业方面：充分履行企业应尽责任，切实保护消费者合法权益

　　任何行业的发展，都必须以实现和增加消费者福祉为根本落脚点。消费者的权利实现，要靠经营者履行责任义务来保障。因此，房地产中介企业要遵守公平竞争、诚实信用原则，承担市场规范发展、提供优质服务以及保护消费者合法权益的责任。

　　（一）整改违法违规行为，加强规范管理。

　　首先，保障消费者的消费安全。要保证提供的服务符合保障消费者消费安全的要求，提供优质的房地产中介服务。切实履行核实查验房源信息，明确规定中介经纪人在服务过程中必须禁止的行为，定期开展自查自检，杜绝违法违规行为。其次，保障消费者知情权。通过有效方式，向消费者说明个人信息的用途，进到告知于提醒的义务。最后，采取切实有效措施保障用户个人信息安全。主动告知个人信息安全使用协议，保证消费者个人信息尽在法律允许范围内使用，切实加强后台数据管理和维护，从源头上堵住一切信息安全漏洞。

　　（二）优化管理模式，提升服务质量。

　　一是树立正确的经营理念。将重心投入到提升服务质量、提升人员素质等核心竞争力上，避免同质化恶性竞争，承担起维护房地产中介市场有序发展的责任。二是提高专业素质。在从业人员专业化、职业化上多下功夫，定期组织开展内部从业人员专业培训，加强从业人员的职业素质和执业道德，优化执业队伍，提升服务质量。三是高标准制定内部管理流程规范，如信息公示公开、交易流程指引、收费标准、客户服务支持等，防止违法违规、不诚信经营行为的发生。四是健全奖惩机制。通过健全奖惩机制，约束经纪人的日常经营行为，针对经纪人出现的各种不当行为，根据其危害性、影响范围等制定不同等级的惩罚措施，保护消费者的合法权益。

　　（三）发挥协会作用，加强行业自律。

　　引导行业协会构建自律体系，建立健全的自律性管理制度，制定统一合同示范文本，规范服务费用收取项目及标准，加强服务质量管理，强化诚信意识，监督中介机构和从业人员的执业情况，加大监督检查力度，对违法中介行业职业道德，违章违规的中介机构和执业人员进行自律性处罚。通过协会大力开展房地产中介服务行业诚信建设，全面提升房地产经纪人的执业道德水平和专业能力，塑造良好的职业形象，提高行业的社会公信力。

　　三、消费者方面：学法守法，提高自我保护意识

　　房地产交易双方风险意识不足，对相关法律规定不了解，对政策的影响后果缺乏合理预期，是房地产纠纷产生的重要原因。因此，一是相关部门应注重事前防范，加强普法教育力度，积极开展房地产中介服务法律法规宣传。二是建议消费者在参与中介服务之前，仔细阅读合同中的条款和有关费用的规定，尽量将中介机构交易过程中的口头承诺落实到合同中，增强对相关法律政策的学习了解，提高交易风险意识。三是消费者要妥善保存好有关的发票凭证、定金凭证和合同文本，避免使自己处于被动地位。